Бой с тенью
В последнее время в связи с ситуацией в Иркутском районе, где на выборах мэра зарегистрированы сразу три кандидата по фамилии Зубарев, активно обсуждается проблема кандидатов-однофамильцев.
Были они на прошлых выборах, есть и сейчас. С одной стороны, вроде бы каждый имеет право стать мэром или депутатом, с другой – не все верят в искренность намерений претендентов. Об этом беседа с членом Избирательной комиссии Иркутской области, адвокатом Вячеславом Плахотнюком.
– Что Вы думаете о технологии «двойников» как способе злоупотребления избирательными правами?
– Политики сами дают повод к пересудам. Выдвижение кандидатов без цели избрания и последующего занятия соответствующей выборной должности или получения депутатского мандата используется не только в технологии «двойников». Есть еще технология «паровозов», когда в первые строчки партийных списков включаются авторитетные политики, деятели культуры, спортсмены. Люди охотно голосуют за кумиров. От мандатов звезды потом отказываются, ссылаясь на занятость по основной деятельности, и освобождают их для людей, реально претендующих на выборные места. В прошлом цикле федеральных и региональных выборов это явление было отмечено почти повсеместно.
Распространенной является практика выдвижения дублеров или «технических» кандидатов. Бывают даже «технические» партии. Такое использование права выдвигать свою кандидатуру или список на выборах противопоставляется сущности выборов, как способа формирования органов публичной власти на основе свободной воли народа.
– Какая роль отводится техническим кандидатам?
– С их помощью могут решаться сразу несколько задач. Первая – это страховка от признания выборов несостоявшимися в связи с безальтернативностью голосования. Заведомо непроходной спарринг-партнер обеспечивает присутствие как минимум двух фамилий в бюллетене на избирательном участке в день голосования. Второе – обеспечение дополнительного ресурса для кампании «основного кандидата»: финансового, юридического, агитационного.
Все жалобы, судебные претензии, компромат, как правило, исходят от «технических» кандидатов, «технических» партий, позволяя при этом «основному» кандидату подписывать декларации «о честных выборах» и не быть обвиненным в нарушении норм этики и морали. Встречаются случаи, когда гражданин своим выдвижением пытается решить личные проблемы: отсрочить, например, увольнение с работы или призыв в армию, поскольку такие льготы зарегистрированным кандидатам предоставлены законом.
– Этому можно противостоять?
– Федеральные законы о выборах и референдумах не содержат, как это есть, например, в цивилистике, нормы об обязанности участников процедур добросовестно пользоваться своими избирательными правами и об общем запрете на злоупотребление субъективным избирательным правом. На необходимость формулирования такого запрета и развития на его основе правоприменительной практики неоднократно указывали как юристы, так и отдельные политики. Законодатель пока не откликнулся, но долго игнорировать очевидную проблему он не сможет. Получается ситуация: все всё видят, всё понимают, но ничего сделать не могут. Между тем, неэффективность защиты избирательных правоотношений от теневых кандидатов наносит ущерб конституционному строю России, который объявлен демократическим. Источником всякой власти является весь народ, а не мнимые прорехи в законе. Следует также помнить, что на обслуживание реализации прав каждого участника выборов бюджеты тратят немалые средства, которые не всегда потом удается вернуть.
– И нет совершенно никакого способа правовой защиты?
– Если говорить об инструментах правовой защиты, то следует помнить, что избирательное право является частью права конституционного. Ответ на Ваш вопрос содержится в части 3 статья 17 Конституции Российской Федерации, которая запрещает использовать права и свободы человека и гражданина в ущерб правам и свободам других лиц. Аналогичные по смыслу нормы содержат Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 17). Таким образом, пассивное избирательное право не может быть использовано как инструмент нарушения права граждан на участие в подлинных свободных выборах. Подлинный выбор не может состояться на выставке бутафорских кандидатов.
Уже сейчас избирательные комиссии, суды могут в опоре на действующие нормы Конституции Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы международного права брать на себя ответственность в принятии решений об отказе в регистрации, отмене регистрации лиц, выдвинувших себя в качестве кандидатов на выборах, но не преследующих цель участвовать в управлении делами общества и государства. Если гражданин не собирается становиться руководителем или депутатом, почему он должен быть включен в избирательный бюллетень?
Необходимо, на мой взгляд, подумать и о штрафных санкциях в отношении граждан, отказывающихся от вступления в выборную должность или принятия депутатского мандата. Сегодня закон позволяет с оговорками взыскать только прямые расходы бюджета, да и это не всегда удается.
Задачи, которые перед собой ставят участники избирательных кампаний, требуют эффективного решения. Победителей судят крайне редко. Пока неконституционные, неправовые по своему духу методы будут конкурентоспособнее и эффективнее правовых, нет шансов на исправление ситуации. Истинность намерений и законность путей их реализации должна быть единственным способом приобретения власти. Кстати, проблема слабой конкурентоспособности именно законных механизмов затрагивает в России все сферы общественной жизни.
– Не приведут ли такие широкие дискреционные полномочия избирательных комиссий и судов к произволу на практике, особенно с учетом возможностей административного и иного на них влияния?
– Не нужно бояться сложных и ответственных решений. Уже сегодня в избирательном праве есть место для оценочных понятий. Так, например, в подавляющем большинстве случаев условием отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования является искажение воли избирателей. Суды выясняют, были ли нарушения правил совершения избирательных действий настолько существенными, что это повлияло на результаты выборов. Каждое доказательство оценивается как отдельно, так и в совокупности с другими. Оценочными являются понятия «экстремистские высказывания», «негативный комментарий». Законодатель их ввел, рассчитывая на компетентность и мудрость правоприменителей.
Вопрос о содержании понятия «добросовестность» в публичных правоотношениях поднимался в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации в связи с толкованием норм таможенного и налогового законодательства. Бремя доказывания «недобросовестности» лежит на обвиняющей стороне, но это не означает невозможность достижения цели. Как юридическая наука, так и правоприменительная практика в состоянии выработать взвешенный подход, позволяющий защищать выборы без умаления чьих-либо прав. Это сложно, но если ничего не делать, то путь останется непройденным. Что касается административного и иного влияния, то неправильно думать об избирательной комиссии или о суде, как о магазине, где можно купить любое решение.
Качество решений избирательных комиссий, принимаемых в условиях широкого усмотрения, напрямую связано с квалификацией их членов. Серьезную методическую работу должны проводить Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации. В этой связи мне представляется вредной идея отказа от требования наличия высшего юридического образования или ученой степени в области права у членов ЦИК России и председателей избирательных комиссий субъектов Федерации. Это снизит как авторитет, так и уровень самостоятельности этих государственных органов. Ведь не доверяем же мы хирургический скальпель бухгалтеру.
– Как отличить подлинного кандидата от ложного?
– В научном издании ответ на этот вопрос занял бы не одну страницу, поскольку речь идет о критериях оценки сложного феномена. Случается, что в выборах участвуют родственники и просто однофамильцы. Изначально действия любого гражданина, желающего принять участие в выборах, следует полагать честными. Это касается не только предполагаемых «двойников» и «техников», но и лиц, желающих сделать первые шаги в публичной политике: не каждый малоизвестный кандидат на практике является продуктом политических технологий. Дорога должна быть открыта для всех, и никто не может быть обвинен без достаточных к тому оснований.
Представляется, что основой квалификации действий на избирательном поле как недобросовестных является субъективная сторона: умысел, цель, которую преследует субъект. Умысел виден из направленности действий, выбора средств, которые использует кандидат для достижения заявленной им цели: избрания на должность или в представительный орган. Есть повод задуматься о мотивах поведения и намерениях гражданина, который платит миллионы или сотни тысяч рублей избирательного залога, имея несопоставимый годовой доход – пенсию или зарплату в несколько тысяч рублей. Или, например, избегает встреч с избирателями, прессой, избирательной комиссией, судом, но при этом активно пишет жалобы и иски, распространяет агитационные материалы, в которых отсутствуют призывы голосовать за него, но есть адресная критика отдельных политических противников. Этим и другим признакам недобросовестности в реализации пассивного избирательного права может дать оценку избирательная комиссия, а затем и суд.
– Задача «двойников» на выборах очевидна – украсть. Украсть голоса избирателей. Не следует ли предусмотреть уголовную ответственность за такое воровство? Известны случаи, когда кандидату для победы не хватало тех немногих голосов, которые отнял его «двойник». Порой это оборачивается дополнительными финансовыми затратами со стороны государства на проведение повторных выборов. А это сотни тысяч и миллионы рублей. По-сути, «двойник» украл эти миллионы у государства.
– Если вернуться к теме защиты от «двойников», то попыткам экзаменовать избирателей на внимательность и сообразительность вполне могут быть противопоставлены меры уголовно-правового воздействия. Искусственное наполнение текста избирательного бюллетеня повторяющимися фамилиями отвлекает избирателей, провоцирует непреднамеренные ошибки при заполнении и, как следствие, разрушает конституционно значимое тождество между предпочтениями избирателей и результатом голосования.
Существует статья 141 Уголовного Кодекса Российской Федерации, которая устанавливает ответственность за воспрепятствование свободному волеизъявлению избирателей любым способом, в том числе путем обмана. Норма нуждается в доработке, но при определенных обстоятельствах выдвижение двойника, имеющее целью ввести избирателей в заблуждение и тем самым исказить их волю при голосовании, можно рассматривать как приготовление к преступлению. Выявлять и пресекать подобные действия прямая обязанность правоохранительных органов. В этой связи должен проводиться весь комплекс проверочных мероприятий.
В целом, если ориентироваться на предстоящие федеральные выборы и выборы в Законодательное собрание объединенной Иркутской области, время для корректировки нормативной базы есть, была бы политическая воля.
Записал Максим Шульдешов, «Право выбора»
Статья опубликована в газете Избирательной комиссии Иркутской области «Право выбора». № 5 (27) от 12 – 25 марта 2007 г.
